Penyadapan Presiden: Kejahatan Jabatan atau Makar?
Opini Hukum:
Dari “Penyalahgunaan Alat” ke “Keamanan Negara”: Analisis Doktrinal Batas antara Kejahatan Jabatan dan Makar dalam Kasus Penyadapan Presiden Prabowo Subianto
Penulis : Dr. Padlilah, S.H., M.H (Dosen Hukum Uuniversitas Nusa Putra)
Abstrak: Kasus penyadapan Presiden Prabowo Subianto yang terungkap pada November 2026 menghadirkan struktur hukum yang khas: pelakunya bukan badan intelijen asing, melainkan pejabat penegak hukum domestik yang memegang infrastruktur penyadapan sah. Pemerintah dengan cepat mengkualifikasikan perbuatan tersebut sebagai “makar”, namun kualifikasi ini menghadapi hambatan doktrinal yang signifikan. Tulisan ini menggunakan struktur normatif Pasal 258 KUHP Baru (penyadapan ilegal) dan pasal-pasal makar sebagai kerangka analisis, dikombinasikan dengan rantai penggunaan wewenang yang telah terungkap, untuk berargumen bahwa pada tahap ini kasus tersebut lebih tepat dikualifikasikan sebagai “penyadapan ilegal dan penghancuran data yang dilakukan dengan menyalahgunakan jabatan” daripada makar yang berdiri sendiri. Tesis utamanya adalah: unsur “tujuan” dalam makar mensyaratkan pembuktian adanya maksud tertentu untuk merugikan keamanan negara, sedangkan “penyadapan dengan menggunakan fasilitas negara” itu sendiri hanya membuktikan sifat melawan hukum dari cara bertindak, dan tidak dapat secara otomatis menyimpulkan sifat berbahaya bagi keamanan negara dari tujuannya. Tulisan ini selanjutnya membahas risiko kelembagaan apabila penyalahgunaan alat disamakan begitu saja dengan makar, yaitu perluasan batas hukum pidana dan kaburnya pembedaan antara kejahatan jabatan dan kejahatan politik. Tulisan ini berargumen bahwa implikasi normatif sesungguhnya dari kasus ini bukanlah pada peningkatan kualifikasi delik, melainkan pada penutupan kekosongan pengawasan dalam tata kelola penyadapan yang dilakukan oleh “orang dalam”.
Kata Kunci: penyadapan; makar; kejahatan jabatan; hukum pidana Indonesia; tata kelola penyadapan
I. Pendahuluan
Pada 3 November 2026, Badan Reserse Kriminal Polri mengumumkan pengungkapan kasus penyadapan ilegal terhadap Presiden Prabowo Subianto, dengan tiga perwira tinggi Polri ditetapkan sebagai tersangka: mantan Kapolri Listyo Sigit Prabowo (LSP), Kepala Biro Hukum Divisi Propam Polri Achri Sonta Nasution (ASN), dan perwira senior Eko Hadi Santoso (EH). Menurut pengungkapan kepolisian, penyadapan berlangsung sepanjang tahun 2025 hingga 2026, dengan target mencakup Presiden, pejabat negara, pimpinan partai politik, kalangan media, pengusaha, dan tokoh organisasi kemasyarakatan. Operasionalnya dilakukan dengan memanfaatkan sistem “Legal Interception Management System” (LIMS) milik kepolisian yang secara internal sah, namun tanpa prosedur permohonan yang sah, dan tidak terkait dengan penyelidikan atau laporan pengaduan apa pun.
Setelah kasus mencuat, Menteri Sekretaris Negara Prasetyo Hadi pada 4 November secara terbuka menyatakan bahwa perbuatan tersebut “mungkin sudah masuk kategori yang dapat dianggap sebagai makar”, dengan alasan bahwa penyadapan terhadap Presiden menyangkut informasi yang sangat sensitif dan berpotensi membahayakan kedaulatan negara serta keselamatan pimpinan negara. Kepala Badan Intelijen Negara Herindra juga menyatakan bahwa perbuatan tersebut “ilegal dan mengarah pada makar”. Sementara itu, mantan Ketua Mahkamah Konstitusi Arief Hidayat bersikap lebih hati-hati, dengan berpendapat bahwa perlu penyelidikan lebih lanjut mengenai ada tidaknya keterlibatan kekuatan asing dan apakah hasilnya digunakan untuk mengancam kedaulatan negara.
Pergeseran kualifikasi dari “penyadapan ilegal” ke “makar” inilah yang menjadi persoalan pokok tulisan ini. Dalam perspektif perbandingan, penyadapan terhadap kepala negara bukanlah hal yang langka dokumen Snowden tahun 2013 mengungkapkan bahwa badan intelijen Australia pernah memantau komunikasi Presiden Susilo Bambang Yudhoyono saat itu, tetapi kerangka hukum kasus tersebut secara jelas mengarah pada tindakan intelijen antarnegara. Kekhasan kasus ini justru terletak pada kenyataan bahwa pelaku yang dituduh adalah justru pemegang amanah kekuasaan penyadapan yang sah, dan perbuatannya terjadi di dalam infrastruktur penyadapan negara. Hal ini memunculkan persoalan doktrinal: ketika penegak hukum menyalahgunakan wewenang penyadapan yang sah, apakah hukum pidana harus meresponsnya sebagai “kejahatan jabatan” atau sebagai “kejahatan terhadap keamanan negara”?
Tesis utama tulisan ini adalah: berdasarkan fakta yang terungkap saat ini, kualifikasi kasus ini sebagai makar tidak memiliki landasan doktrinal yang memadai. Unsur inti makar bukanlah pada apakah perbuatan itu menyangkut fasilitas negara atau pejabat negara, melainkan pada apakah pelaku memiliki tujuan tertentu untuk merugikan keamanan negara. Antara penyalahgunaan alat dan tujuan makar, terdapat jarak normatif yang memerlukan pembuktian tersendiri. Tulisan ini akan mengembangkan argumen dalam tiga tataran: pertama, menjernihkan struktur normatif delik penyadapan dan delik makar dalam hukum pidana Indonesia; kedua, menganalisis kesesuaian fakta yang terungkap dalam kasus ini dengan kedua kerangka norma tersebut; ketiga, membahas risiko kelembagaan dari penerapan makar secara prematur, dan mengajukan jalan normatif berupa reformasi tata kelola penyadapan sebagai pengganti peningkatan kualifikasi delik.
II. Kerangka Normatif: Jarak Doktrinal antara Delik Penyadapan dan Makar
A. Objek Perlindungan Delik Penyadapan: Kerahasiaan Komunikasi dan Penentuan Diri atas Informasi
Pengaturan penyadapan dalam hukum yang berlaku di Indonesia menunjukkan struktur berlapis. Pasal 258 ayat (1) KUHP Baru (UU No. 1 Tahun 2023) menetapkan bahwa setiap orang yang “secara melawan hukum mendengarkan, merekam, memindahkan, mengubah, menghalangi, dan/atau mencatat transmisi informasi dan/atau dokumen elektronik yang tidak bersifat publik” diancam dengan pidana penjara paling lama 10 tahun atau pidana denda kategori VI. Objek perlindungan pasal ini adalah kerahasiaan komunikasi dan hak penentuan diri atas informasi, dengan unsur perbuatan terfokus pada cara bertindak penyadapan tanpa otorisasi dan bukan pada identitas atau motif pelaku. Ayat (3) menetapkan bahwa perbuatan yang dilakukan berdasarkan peraturan perundang-undangan atau perintah jabatan tidak merupakan tindak pidana; ketentuan pengecualian ini justru menempatkan “sumber legitimasi” pada posisi sentral dalam norma.
Selain itu, Pasal 32 ayat (1) UU No. 1 Tahun 2024 tentang Perubahan atas UU ITE melarang akses tanpa hak terhadap sistem elektronik orang lain, dan Pasal 48 menetapkan bahwa penghancuran data elektronik diancam dengan pidana penjara paling lama 8 tahun. Kombinasi pasal-pasal yang diterapkan kepolisian terhadap tersangka dalam kasus ini Pasal 258, Pasal 332 (akses ilegal), serta Pasal 32 ayat (1) dan Pasal 48 (penghancuran data) menunjukkan bahwa pada tataran normatif murni, kasus ini pertama-tama merupakan persoalan kejahatan jabatan: tersangka dituduh menyalahgunakan wewenang yang diberikan jabatan kepadanya, dengan melanggar prosedur hukum dalam menjalankan wewenang tersebut.
B. Inti Normatif Makar: Unsur Tujuan dan “Permulaan Pelaksanaan”
Delik makar dalam KUHP diatur dalam Pasal 104 hingga Pasal 110. Pasal 104 ditujukan terhadap perbuatan “dengan maksud membunuh, merampas kemerdekaan, atau membuat Presiden/Wakil Presiden tidak mampu menjalankan kekuasaan”; Pasal 106 ditujukan terhadap perbuatan “membuat seluruh atau sebagian wilayah negara jatuh ke tangan musuh atau memisahkan wilayah”; sedangkan Pasal 107 ditujukan terhadap “penggulingan pemerintah”. Analisis doktrinal yang dikutip dalam Putusan Mahkamah Konstitusi No. 28/PUU-XV/2017 secara tegas menyatakan bahwa ciri hakiki makar terletak pada maksud (tujuan): pelaku harus memiliki maksud tertentu untuk merugikan keamanan negara, dan maksud tersebut harus telah tampak melalui “permulaan pelaksanaan”.
Berdasarkan penjelasan resmi Pasal 87 KUHP, makar dianggap telah ada apabila “maksud untuk melakukan perbuatan tersebut telah tampak dari permulaan pelaksanaan”. Hal ini berarti makar bukanlah “delik akibat” melainkan “delik tujuan”. Sekadar melakukan perbuatan yang secara objektif memiliki potensi merugikan tidaklah cukup untuk memenuhi unsur makar; jaksa penuntut umum harus membuktikan secara tersendiri bahwa tujuan subjektif pelaku mengarah pada objek perlindungan keamanan negara. Suatu perbuatan penyadapan yang bersifat teknis, meskipun kebetulan targetnya adalah Presiden, tidak dapat dengan sendirinya meningkatkan tujuan pelaku menjadi makar hanya karena identitas target. Jika tidak demikian, hukum pidana akan terjatuh pada suatu praduga berdasarkan identitas: kejahatan terhadap objek tertentu secara otomatis memperoleh sifat sebagai kejahatan terhadap keamanan negara—justru inilah yang seharusnya dihindari oleh doktrin.
C. “Jarak Pembuktian” antara Kedua Norma
Dengan menerapkan analisis di atas pada kasus ini, dapat diidentifikasi suatu jarak pembuktian yang krusial. Objek pembuktian delik penyadapan (Pasal 258) adalah: apakah pelaku menyadap komunikasi nonpublik tanpa otorisasi. Objek pembuktian makar (Pasal 104/107) adalah: apakah pelaku dengan tujuan merugikan keamanan negara telah mulai melaksanakan tujuan tersebut.
Fakta yang telah diungkapkan kepolisian tersangka memasukkan nomor ke dalam LIMS tanpa “surat permohonan penyidik” dan laporan pengaduan, tanpa tujuan penegakan hukum yang terkait, serta pada Oktober 2026 memerintahkan penghapusan data dan log untuk “menghilangkan jejak”—telah cukup untuk memenuhi unsur delik penyadapan dan kejahatan jabatan. Fakta-fakta tersebut menunjukkan suatu rantai operasional yang menghindari prosedur pengawasan internal, dan bukan suatu rantai tujuan yang mengarah pada kerugian keamanan negara. Perbuatan menghapus data, dalam kerangka kejahatan jabatan, dapat dijelaskan secara wajar sebagai upaya menutupi pelanggaran dan menghindari pertanggungjawaban internal; untuk memahaminya dalam kerangka makar, diperlukan pembuktian tambahan bahwa perbuatan menutupi tersebut bertujuan melindungi suatu rencana kerugian keamanan negara yang lebih besar.
Argumen “makar” dari Menteri Sekretaris Negara memiliki logika: “informasi Presiden bersifat sensitif → pengungkapan membahayakan negara → maka merupakan makar”. Masalah dari inferensi ini terletak pada menyamakan sensitivitas informasi itu sendiri dengan tujuan subjektif pelaku. Sensitivitas informasi adalah sifat objektif, sedangkan tujuan makar adalah atribusi subjektif; di antara keduanya tidak terdapat hubungan praduga otomatis. Mantan Ketua Mahkamah Konstitusi Arief Hidayat juga mengakui bahwa kualifikasi makar memerlukan penyelidikan lebih lanjut mengenai “hasilnya digunakan untuk apa” serta “apakah ada keterlibatan kekuatan asing”—justru hal ini menunjukkan bahwa tanpa bukti-bukti tersebut, landasan doktrinal makar belum kokoh.
III. Hambatan Doktrinal dalam Mengkualifikasikan Kasus Ini sebagai Makar
A. “Menggunakan Fasilitas Negara” Tidak Sama dengan “Membahayakan Keamanan Negara”
Salah satu fakta paling mencolok dalam kasus ini adalah tersangka menggunakan sistem LIMS—infrastruktur negara yang dirancang khusus untuk penyadapan yang sah. Fakta ini memang memberatkan sifat melawan hukum dan celaan terhadap perbuatan: pelaku bukan menyusup dari luar, melainkan mengkhianati kepercayaan yang diberikan oleh sistem dari dalam. Namun, dari sudut pandang doktrinal, “menggunakan fasilitas yang sah” justru merupakan ciri khas kejahatan jabatan, dan bukan unsur makar.
Dalam perspektif perbandingan, pembedaan dalam hukum pidana Jerman antara Pasal 353b (penyadapan dalam jabatan) dan Pasal 100a (tindakan penyadapan) memberikan rujukan: pegawai negeri yang menyalahgunakan wewenang jabatan untuk melakukan penyadapan ilegal pertama-tama memenuhi unsur kejahatan jabatan, dan hanya ketika perbuatan tersebut sekaligus memenuhi unsur makar (Pasal 94) berupa “melayani kekuatan asing” atau “membahayakan keberadaan Republik Federal”, barulah perkara memasuki wilayah hukum pidana keamanan negara. Meskipun hukum pidana Indonesia tidak memiliki struktur pasal yang sepenuhnya setara, hubungan sistematis antara Pasal 258 dan pasal-pasal makar seyogianya dipahami dengan cara yang sama: yang pertama mengatur cara bertindak, yang kedua mengatur tujuan bertindak.
B. Tuntutan “Pengawasan Yudisial” yang Tersirat dalam Putusan Mahkamah Konstitusi
Dalam menguji konstitusionalitas penyadapan, Putusan Mahkamah Konstitusi No. 5/PUU-VIII/2010 secara tegas menyatakan bahwa penyadapan yang membatasi kerahasiaan komunikasi harus diotorisasi oleh hakim yang independen dan tidak memihak, untuk menghindari perampasan oleh kekuasaan eksekutif dan penyalahgunaan kekuasaan. Logika normatif putusan ini patut diperluas dalam kasus ini: ketika otorisasi penyadapan tidak melalui pengawasan yudisial, konsekuensi hukum yang pertama muncul adalah sifat melawan hukum dari tindakan penyadapan itu sendiri, dan bukan secara otomatis memicu penerapan hukum pidana keamanan negara. Jalan pemulihan yang dibayangkan Mahkamah Konstitusi adalah sanksi prosedural dan eksklusi bukti, dan bukan meningkatkan setiap penyadapan tanpa otorisasi yudisial menjadi makar.
C. Ketegangan antara Kualifikasi Politik dan Independensi Peradilan Pidana
Setelah mendengarkan laporan kepolisian, Komisi III DPR dalam perkembangannya mendesak agar pasal makar diterapkan terhadap tersangka. Dalam sistem hukum Indonesia, DPR bukanlah lembaga penuntutan atau peradilan dalam perkara pidana. “Tuntutan” yang diajukan kepada kepolisian, meskipun tidak memiliki daya ikat hukum, dalam kenyataan politik dapat memberikan pengaruh yang signifikan terhadap arah penyidikan. Dari sudut pandang pemisahan kekuasaan, tekanan lembaga legislatif terhadap pemilihan delik dalam perkara individual membentuk persoalan cermin dari “perampasan kekuasaan eksekutif” yang diwaspadai Mahkamah Konstitusi: individualisasi kekuasaan legislatif juga dapat menggerus ruang pertimbangan independen peradilan pidana.
Patut dicatat bahwa kepolisian dalam responsnya mempertahankan perumusan yang relatif hati-hati. Kapolri Suyudi menyatakan “sedang mengumpulkan bukti untuk membuktikan tuduhan makar tersebut”. Perumusan ini mengisyaratkan bahwa aparat penyidik sendiri menyadari ambang pembuktian makar lebih tinggi daripada penyadapan, dan bukan sekadar menerima kualifikasi politik. Wakil Ketua DPR Dasco juga menyatakan “sepenuhnya menyerahkan proses hukum kepada kepolisian”, yang menunjukkan adanya posisi berbeda di dalam lembaga legislatif mengenai persoalan kualifikasi.
IV. Implikasi Normatif: Persoalan “Orang Dalam” dalam Tata Kelola Penyadapan
Jika kesimpulan doktrinal kasus ini adalah bahwa makar sulit dibuktikan berdasarkan bukti saat ini, maka makna normatif sesungguhnya dari kasus ini terletak pada hal lain.
Jawabannya terletak pada terungkapnya suatu celah yang lama terabaikan dalam sistem tata kelola penyadapan Indonesia: penyalahgunaan infrastruktur penyadapan yang sah oleh orang dalam. Putusan Mahkamah Konstitusi tahun 2010 berfokus pada “bagaimana negara memperoleh kekuasaan penyadapan”, dan solusinya adalah pengawasan yudisial. Namun kasus ini menunjukkan bahwa bahkan dengan adanya tuntutan pengawasan yudisial, orang yang memegang wewenang operasional sistem tetap dapat memasukkan nomor ke dalam sistem tanpa melalui pengawasan tersebut. LIMS dirancang sebagai saluran penyadapan yang sah, tetapi terhadap orang dalam yang memiliki wewenang operasional, sistem tersebut hampir tidak menerapkan pembatasan yang sama kuatnya dengan pengawasan eksternal.
Rincian yang diungkapkan kepolisian mengonfirmasi penilaian ini: nomor dimasukkan “tanpa surat permohonan penyidik”, “tanpa laporan pengaduan”, dan “tanpa kaitan penegakan hukum”. Hal ini berarti masalahnya bukanlah kurangnya norma otorisasi dalam undang-undang, melainkan kontrol teknis pada tataran sistem yang gagal mencegah orang yang memiliki wewenang melanggar norma hukum. Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI) mengkualifikasikan kasus ini sebagai “persoalan mendasar dalam penggunaan kekuasaan penegak hukum dan teknologi pengawasan”, dan penilaian ini secara tepat mengarah pada tataran kelembagaan dan bukan tataran delik.
Respons normatif terhadap kasus ini seyogianya diarahkan pada celah kelembagaan tersebut: mekanisme audit penyadapan yang independen, pengawasan eksternal berkala terhadap log operasional LIMS, serta memasukkan perbuatan memasukkan nomor tanpa otorisasi ke dalam sistem sebagai pelanggaran administratif dan pidana yang berdiri sendiri. Langkah-langkah ini secara langsung menyasar mekanisme kausal “penyalahgunaan oleh orang dalam”, dan efek pencegahannya jauh lebih presisi dan berkelanjutan dibandingkan meningkatkan kualifikasi kasus individual menjadi makar.
V. Kesimpulan
Kembali pada pertanyaan pembuka tulisan ini: ketika pelaku penyadapan terhadap Presiden adalah pemegang amanah kekuasaan penyadapan negara dari dalam, bagaimana seharusnya hukum pidana merespons?
Argumen tulisan ini mengarah pada kesimpulan yang berhati-hati: antara delik penyadapan Pasal 258 dan delik makar, terdapat jarak normatif yang memerlukan pembuktian tersendiri. Penyadapan dengan menggunakan fasilitas negara membuktikan adanya unsur pemberat dalam kejahatan jabatan, tetapi tidak secara otomatis membuktikan unsur tujuan yang disyaratkan oleh makar. Menyamakan keduanya, dalam jangka pendek tampak memperkuat daya celaan, namun dalam jangka panjang berpotensi mengaburkan batas doktrinal antara kejahatan jabatan dan kejahatan politik, serta membuka pintu bagi peradilan pidana yang pemilihan deliknya digerakkan oleh kualifikasi politik.
Implikasi tata kelola yang sesungguhnya dari kasus ini bukanlah pada “menggunakan delik yang lebih berat untuk menghukum perbuatan yang lebih buruk”, melainkan pada mengalihkan perhatian dari peningkatan kualifikasi delik setelah perbuatan terjadi ke desain kelembagaan sebelum perbuatan terjadi. Suatu sistem yang dapat digunakan secara sistematis oleh perwira tinggi kepolisian selama lebih dari satu tahun untuk menyadap Presiden dan ratusan pejabat negara, cacat intinya bukanlah pada pidana yang tidak cukup berat, melainkan pada pemusatan wewenang operasional dan ketiadaan mekanisme audit. Menutup celah ini lebih mampu merespons persoalan mendasar yang diungkapkan kasus ini daripada memperdebatkan apakah tersangka seharusnya dijatuhi pidana 10 tahun atau lebih lama. Sebagaimana diinstruksikan Presiden sendiri, penyelidikan harus “objektif, transparan, dan tidak menutupi apa pun” tuntutan ini juga berlaku bagi pertimbangan hukum yang cermat terhadap kualifikasi delik dalam kasus ini.
Komentar